헌법 제23조 3항의 「정당보상」은 원칙적으로 완전보상을 의미하는데 완전보상이란 보상의 시기나 방법 등에 있어서도 어떠한 제한을 두어서는 아니 된다는 것을 의미한다.
그런데 토지보상법은 손실보상액 산정방법에 있어 공시지가를 기준(법 제70조)으로 만 하도록 하고 있는데 이는 보상액의 산정방법을 제한한 것이 되어 헌법의 이념에 위배된다는 논의가 있다.

이러한 논의의 시작에는 공시지가가 일반적인 시가보다 낮다는 데서 비롯된 것이며, 공시지가가 적정지가와 괴리가 있는 경우에는 공시기가에 의한 보상이 헌법의 정당한 보상에 합치하는지 의문이 생기게 된다.

■ 토지보상법의 공시지가 기준 보상액산정의 위헌여부

○ 토지보상법 관련 규정
「제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률 그 밖에 당해 토지의 위칟형상·환경·이용 상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다」

○ 위헌으로 보는 견해
토지보상법에서 보상액산정의 기준은 공시지가만으로 한정함으로써 보상액산정방법을 필요 이상으로 제한하고 있으며, 공시지가를 기준으로 산정한 보상액은 시가에 미치지 못하므로 공시지가에 의한 보상방법은 정당한 보상이 될 수 없다. 따라서 토지보상법의 공시지가 관련규정은 위헌이라고 본다.

○ 합헌으로 보는 견해
개발이익은 토지소유자에게 귀속되어야 할 정당한 보상에 포함되지 아니하는 것이므로 보상액산정에서는 제외되어야 할 것이며 보상액산정대상으로부터 개발이익을 배제하기 위한 목적으로 공시지가제도를 도입함에 합리성이 인정된다.
그리고 공시지가는 공시기준일 당시의 적정가격을 조사·평가한 것이며, 공시지가가 공시기준일의 적정가격을 반영하지 못하고 있다면 이의신청절차 등에 의하여 시정할 수 있도록 하고 있다.
또한 공시지가를 기준으로 한 보상액이 완전보상에 미달하는 때에는 인근유사토지의 정상거래가격 참작 등 기타사항 반영에 의한 보정방법으로 조정할 수도 있는 것이다.
따라서 공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 한 토지보상법 규정이 헌법에 위배되는 것은 아니라고 본다.

○ 관련 판례
대법원 (1993.7.13. 선고 93누2131) 판결을 살펴보면
「공시지가에 의하여 보상액을 산정하도록 되어 있는 舊 토지수용법 제46조 제2항과 지가공시법 제10조 제1항 1호는 완전보상 원칙을 선언한 헌법 제23조 제3항에 위반되지 아니한다」

헌법재판소 (19990.6.25. 89헌마 107) 판결을 살펴보면,
「舊 토지수용법 제46조 제2항이 보상액을 산정함에 있어 개발이익을 배제하고, 기준지가의 고시일 이후 시점보정을 인근토지의 가격변동율과 도매물가상승율 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 헌법 제23조 제3항에 규정한 정당보상의 원리에 어긋나지 않는다」고 함으로써 판례는 공시지가에 의한 보상액 산정방법이 헌법 제23조 3항에 위반되지 않는다고 판시하고 있다.

즉, 공시지가를 기준으로 한 보상방법은 손실보상의 객관화, 개발이익의 배제의 목적을 위한 것이며 공시지가에 의한 보상액이 정당한 보상액에 미달하는 때에는 기타사항을 반영할 수 있도록 하고 있으므로 토지보상법상 공시지가에 의한 보상방법은 합헌으로 봄이 타당하다.