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공익사업 용지의 취득과 손실보상에 대한 토지취득법제가 종전에는 「구 공특법」과 「구 토지수용법」으로 이원화되어 있어서 보상절차가 중복되고
명확하지 못하여 국민의 재산권을 충실히 보호하는데 미흡한 실정이었다.
「구 공특법」의 토지취득에 관한 협의가 성립되지 아니하는 경우에는 사업시행자는 다시 「구 토지수용법」의 관계규정에 의한 토지수용절차를
거쳐야 했다. 이때 조서작성, 협의 등의 토지취득절차의 중복은 절차지연의 원인이 되었으며, 공익사업의 조기착공을 곤란하게 하고 그 결과
보상예산의 증가를 초래하는 문제를 발생시키게 되었다.
따라서 이러한 절차의 중복을 막고, 손실보상에 관한 절차와 기준을 체계화하며, 토지취득절차를 간소화하기 위한 새로운 절차의 마련이 필요하게
되었다. 이러한 필요에 따라 「구 토지수용법」과 「구 공특법」을 통합하여 「토지보상법」을 제정하여 2003년 1월 1일부터 시행하게
되었다.
토지보상법은 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써
공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모함을 목적으로 하며(법 제1조), ① 공용수용의 절차와 손실보상
② 공용사용의 절차와 손실보상 ③ 협의취득의 절차와 손실보상 ④ 협의사용의 절차와 손실보상 ⑤ 취득 또는 사용절차 완료 전 절차 내의 손실보상을
규정하고 있다. 이 중 가장 중심적인 것은 공용수용의 절차와 그 효과로서의 손실보상이다.
토지보상법의 법적 성격을 살펴보면 다음과 같다.
○ 토지보상법은 혼합법
토지보상법에서 가장 문제가 되었던 것은 이 법의 성격에 관한 것이었다. 「구 토지수용법」의 성격이 공법이고
「구 공특법」이 사법의 성격을 가졌던 점을 인식한다면, 서로 다른 성격을 갖는 두 절차가 하나의 법속에서 규정되어 있는 그 자체는 법 전체의
성격을 이해하는 데에 매우 복잡한 문제를 야기할 수 있어 보인다.
그러나 오늘날 법률관계의 공법성의 주장은 사법적인 법률관계와 비교하여
그 특수성이 인정될 때에만 주장되는 매우 제한적인 것이어야 하므로, 단순하게 공익목적의 취득절차라는 존재이유만으로 그 수단의 사법성을 부정할
수는 없다고 판단된다. 따라서 「구 공특법」상의 협의취득절차에 대해 공법적인 성격을 부여할 수는 없을 것이다.
오히려 오늘날 하나의 법
속에서 공법적 요소와 사법적 요소가 혼합되어 있는 것을 발견하는 것은 그리 드문 일이 아니다. 따라서 토지보상법은 공법적인 성격을 갖는
토지취득절차와 사법적인 성격을 갖는 토지취득절차가 혼합되어 있는 혼합법으로 이해할 수밖에 없을 것이다.
○ 토지보상법은 공용수용에 관한 일반법
국가 등이 도로사업 등을 하기 위하여 토지가 필요한 경우에 당해 토지를 취득하거나 사용하기
위한 절차는 크게 사법작용에 의한 절차와 공법작용에 의한 절차로 나누어 볼 수 있으며, 토지보상법은 사법작용에 의한 절차로써 협의취득절차 또는
협의사용절차와 공법작용에 의한 절차로써 공용수용절차 또는 공용사용절차를 규정하고 있다.
이는 토지보상법이 임의적이고 합의적인 협의절차를
규정한 「구 공특법」과 강제적 절차를 규정한 「구 토지수용법」을 통합하였기 때문이다. 따라서 토지보상법은 공법적 성격과 사법적 성격을 모두 갖고
있는 혼합법으로, 물적 공용부담에서 논의의 중심인 공용수용에 관한 일반법의 지위를 갖는다.
○ 토지보상법은 손실보상에 관한 일반법
토지보상법 제6장에서는 협의취득 또는 협의사용과 공용수용 또는 공용사용을 원인으로 한
손실보상의 원칙(법 제6장 제1절)·종류 및 기준(법 제6장 제2절) 등을 규정하고 있다. 토지보상법의 손실보상의 내용은 행정법의 최고법원인
헌법(제23조 제3항)의 “정당한 보상원칙”의 구체적인 표현이고 행정상 손해전보에서 행정상 손해배상과 더불어 한 축을 이루는 ‘손실보상’의
일반적인 내용을 담고 있다. 따라서 토지보상법은 손실보상의 일반법적 지위를 갖게 된다.
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