공익사업의 준비란 공익사업을 위해 행하는 준비절차로써 타인토지에 출입하여 측량·조사하는 행위와 측량·조사를 함에 있어서 장애물의 제거 또는 토지의 시굴을 하는 행위를 총칭하는 것을 말한다.

이러한 공익사업의 준비행위의 의의는 이후의 절차를 진행하기 위한 준비행위라는 점이다. 즉, 사업시행자는 측량·조사된 내용을 기초로 하여 이후의 취득 또는 사용의 절차를 거치게 되는데, 협의에 의한 취득 또는 사용의 절차를 거치는 경우에는 공익사업의 준비단계에서 조사된 내용에 기초하여 토지조서 및 물건조서를 작성하게 되며, 수용에 의한 취득 또는 사용의 절차를 거치는 경우에는 공익사업의 준비단계에서 조사된 자료를 기초로 하여 사업인정을 받게 된다.

사업시행자는 공익사업의 준비를 위해서 타인토지에 출입하여 측량·조사하게 되며 이를 위해 당해 토지를 일시적으로 사용하게 된다. 이때 일시적 사용을 하는 동안 토지점유자의 인용의무가 주어지는 등 토지재산권에 대한 공법상 제한이 주어지므로 공용제한의 성격을 갖게 된다. 또한 일시적이기는 하나 사용권을 취득하여 사용하는 것이므로 사용제한(공용사용)에 해당한다 할 것이다.

○사용제한(공용사용)

-사용제한의 의의
사용제한이란 공익사업을 수행하기 위하여 필요로 하는 타인소유의 물건이나 재산권에 대하여 공법상의 사용권을 설정하여 당사자로 하여금 이러한 사용을 수인하게 하는 것으로 공용제한의 한 유형이다. 공용제한의 유형은 다양하게 분류될 수 있는데 보통 공용제한, 부담제한, 사용제한으로 구분한다. 사용제한은 공적 목적을 위한 것이므로 공법적인 성질을 갖는 행위이다.

-사용제한의 유형
사용제한의 유형에는 일시적 사용과 계속적 사용이 있다.
일시적 사용이란 공익사업의 주체가 타인의 토지나 재산권을 일시적으로 사용하는 경우를 말한다. 공익사업을 위해 타인의 토지에 일시적으로 출입하는 경우가 이에 해당한다. 토지보상법에서 공익사업의 준비를 위해 타인 토지를 출입하여 측량?조사하는 행위가 이에 해당한다.

계속적 사용이란 공익사업의 주체에 의한 사용이 장기간에 걸쳐 행해지는 경우를 말한다. 계속적 사용은 개인의 재산권에 대한 중대한 제한행위를 의미하므로, 법적 근거를 요할 뿐만 아니라 손실의 보상도 요구된다. 토지보상법에서 공용사용의 일련 된 절차를 거친 후에 일정한 기간을 정하여 사용하는 경우가 이에 해당한다.

-사용제한과 손실보상
사용제한으로 인하여 재산권 침해가 있는 경우에는 당연히 손실보상이 주어진다. 즉, 계속적 사용은 물론 일시적 사용에 대해서도 이러한 사용제한을 통해 손실이 있는 경우에는 보상이 주어지게 된다. 토지보상법은 명문으로 이를 인정하고 있다.

타인토지에 출입하여 측량·조사하는 행위는 행정법영역에서 행정조사로 다루어진다. 행정조사란 행정작용을 적정하고 효과적으로 수행하기 위하여 행정기관이 각종 자료나 정보의 수집을 위한 조사를 행하는 사실행위를 말한다.

따라서 토지취득행정을 수행하기 위해, 즉 공익사업을 수행하기 위해 타인토지에 출입하여 토지 및 물건의 각종 정보를 조사하는 행위는 '행정조사'의 성격을 갖게 된다. 행정조사는 넓은 의미에서 행정작용의 실효성 확보수단의 하나로도 설명되어 진다.

○행정조사

-의의
행정조사란 행적작용을 효과적으로 수행하기 위하여 각종 자료의 수집을 위한 조사활동을 말하며, 행정의 실효성 확보수단의 하나로서 권력적 작용이라고 보는 다수의 견해도 있으나 비권력적 행정조사도 있다는 견해가 유력하다.

-토지보상법의 행정조사의 유형
토지보상법상 출입조사행위는 그 유형에 있어서 강제조사, 개별적 조사, 대물적 조사로 나눌 수 있다.

-근거와 한계
강제조사는 당연히 법률적 근거를 요하며 실체적 한계(법적합성, 비례성, 보충성)와 절차적 한계(사전통지절차, 증표휴대)가 있다.

-권리구제
적법한 행위로 인한 손실보상과 위법한 행위로 인한 행정쟁송과 손해배상이 있다. 토지보상법상 출입조사의 경우에는 손실보상을 인정하며 '출입의 허가'가 위법한 때 쟁송의 대상이 될 것이다.