|
정부에서 사실상 개발이익 환수제도를 포기하여 개발사업 인근지역에서의 환수제도가 유명무실해졌고, 주변 토지소유자들은 개발이익을 향유하는데도
불구하고 공익사업으로 인해 토지를 수용당하는 피수용자 개인에게만 개발이익을 배제한 금액으로 보상하게 한다면 이는 결과적으로 피수용자 개인에게만
특별한 희생을 강요하는 것이 되어 정의·공평 원칙에 반하게 된다.
개발이익배제의 정당성에 관한 논의에는 부정설과 긍정설이 있다.
○개발이익배제 부정설
개발이익에 의한 가격변동이 보상액산정에 고려되어야 한다고 본다. 즉, 어떤
사업으로 인해 주변의 지가가 상승한다면 그 상승이익은 일반적으로 토지소유자가 취득하게 되기 때문에 공익사업지구 안의 토지소유자에 대하여만
개발이익을 거부해야 할 이유가 없다고 본다.
○개발이익배제 긍정설
국가배상은 위법행위에 의하여 발생한 손해를 완전히 원상회복하는 데 목적이 있으므로
현재의 재산적 가치뿐만 아니라 앞으로 발생할 가능성이 있는 재산적 가치도 포함하여야 하나 손실보상은 적법행위로 인한 특별한 희생을 평등 부담하는
데 목적이 있으므로 현재의 재산적 가치만 대상으로 되고 아직 실현되지 아니한 잠재적 손실(미실현 이익)은 그 대상에 포함되지 않는 것이
원칙이다.
또한 공익사업의 시행에 의하여 비로소 발생하는 개발이익은 공익사업의 시행을 볼모로 한 주관적 가치부여에 지나지 않으며 당해 토지의 현재의
객관적 가치라 할 수 없다. 따라서 토지의 객관적 가치에 포함되지 않는 개발이익은 토지소유자에게 귀속되어서는 안되므로 손실보상액의 산정에서
개발이익을 배제하는 것이 정당하다고 본다.
○헌재의 판결(헌법재판소 1990.6.25, 89헌마107)
「공익사업의 시행으로 지가가 상승하여
발생하는 개발이익은 기업자의 투자에 의하여 발생하는 것으로서 피수용자인 토지소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생한 것이 아니다. 따라서 이러한
개발이익은 형평의 관념에 비추어 볼 때, 토지소유자에게 당연히 귀속되어야 할 성질의 것은 아니고, 오히려 투자자인 기업자 또는 궁극적으로는 국민
모두에게 귀속되어야 할 성질의 것이다.
또한 개발이익은 공공사업의 시행에 의하여 비로소 발생하는 것이므로 그것이 피수용 토지가 수용당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수도
없다. 개발이익이란 시간적으로 당해 공익사업이 순조롭게 시행되어야 비로소 현재화 될 수 있는 것이므로 아직 공익사업이 시행되기도 전에 개발이익을
기대하여 증가한 지가부분은 공익사업의 시행을 볼모로 한 주관적 가치부여에 지나지 않는다.
즉, 수용에 의하여 토지소유자가 입은 손실과 공익사업의 시행으로 발생하는 이익은 별개의 문제이다. 그러므로 공익사업이 시행되기도 전에 미리
그 시행으로 기대되는 이용가치의 상승을 감안한 지가의 상승분을 보상액에 포함시킨다는 것은 피수용 토지의 사업시행당시의 객관적 가치를 초과하여
보상액을 산정하는 셈이 된다.
따라서 개발이익은 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고는 볼 수 없으므로, 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다
하여 헌법이 규정한 정당보상의 원리에 어긋나는 것이라고는 판단되지 않는다. 토지수용법 제46조 2항은 헌법상 정당보상의 원리를 규정한 헌법
제23조 3항이나 평등의 원칙을 규정한 헌법 제11조 1항에 위반되지 않는다」
○일본의 정당보상
일본에서는 공공사업이 예정됨에 따라 주변의 토지가격이 상승하는 경우에는 투기적인 것이
아닌 한, 매수하는 토지에 대하여도 공평의 견지에서 그 상승에 따른 상당부분을 포함한 가격에 의하여 보상되어야 하고, 사업인정고시가 있기까지
토지가격이 상승한 경우라도 이것이 수용목적인 공공사업의 시행이 예정됨으로써 상승하였더라도 이를 포함하여 보상하는 것이 당연하다고 본다.
즉, 피수용자 측에서 보면 수용되지 않는 자가 공공사업에 의하여 이익을 받는데 대하여, 수용되는 자는 그 이익을 받을 수 없다는 것은
불공평하게 됨으로 수용되는 자가 공평의 원칙에서 사업에 의한 개발이익을 받는 것은 당연하다고 본다.
○논의에 대한 견해
일본에서는 정당보상이 실현되기 위해서는 개발이익이 반영되어야 하는 것이 당연하다고
보는 있는 데 반해, 일본의 ‘지가고시제도’를 사실상 그대로 도입한 우리나라의 헌법재판소나 대법원의 판례에서는 「정당보상」에 대하여 다같이
문맥상 “완전보상”으로 보는 데에는 차이가 없으나, 『피수용 재산의 객관적인 재산 가치를 완전하게 보상하는 것』이 어느 수준의 보상을
의미하는지에 대하여는 여전히 침묵을 지키고 있다.
공익사업으로 인하여 개인이 받는 특별한 손실은 이를 전체의 부담으로 전환시켜야 하고, 그렇지 아니하는 한 ‘공공부담 앞의 평등원칙’에
반하게 된다. 개발이익이 배제된 보상은 정당보상이 되지 아니하고 완전보상이 될 수 없다.
보상금의 산정에서 개발이익을 배제토록 하고 표준지 공시지가에 의하여 보상금을 산정토록 한 현행 토지보상법의 관계 규정(제67조 제2항,
제70조 등)은 헌법의 정당보상 원리를 침해하고 있으므로 하루빨리 개정되어야 한다.
|
