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공물이란 국가, 지방자치단체 등의 행정주체에 의하여 직접 행정목적에 공용(供用)으로 사용되는 개개의 유체물을 말하며, 이에는
①공공용물(예, 도로), ②공용물(예, 청사), ③공적 보존물(예, 문화재, 보안림)이 있다. 공물은 소유권의 귀속여하, 즉 국유 또는 사유의
문제와는 무관한 것이다. 예컨대, 국가가 관리하는 공물에는 국유공물 뿐만 아니라 사유공물도 있다.
이에 대해 국유재산법상 국유재산은 당해 재산의 소유권이 국가에 있는 것만을 말한다. 국유재산에는 ①행정재산(공공용재산, 공용재산,
기업용재산), ②보존재산, ③잡종재산이 있는데 행정재산과 보존재산이 국유공물에 해당한다.
공물이 공용수용의 대상이 되는가에 대해 여러 가지 학설이 논의되고 있다. 이는 토지보상법 제19조 2항을 어떻게 이해 내지 해석할 것인가와
관련된다.
○토지보상법 제19조 2항의 내용과 해석
「공익사업에 수용 또는 사용되고 있는 토지 등은 특별히 필요한 경우가 아니면 이을 다른
공익사업을 위하여 수용 또는 사용할 수 없다」라고 규정하고 있으므로 현재 공적 목적에 이용되고 있는 공물은 특별한 필요가 있는 경우에만 다시
수용할 수 있다고 해석할 수 있는데, 별도의 공물의 공용폐지가 요구되는가에 논의의 중심이 있다.
○수용불가 입장 (별도의 공용폐지가 요구된다는 견해, 다수설)
공물은 공공목적에 제공되어 있는 것이므로, 공물 그 자체를 공용수용의
목적으로 할 수는 없다고 본다. 수용에 의하여 당해 물건을 다른 행정목적에 제공하는 것은 공물 본래의 목적에 배치되기 때문이다. 따라서 공물을
다른 행정목적에 제공하기 위하여는 먼저 공용폐지행위가 선행되어야 한다. 토지보상법 제19조 2항도 이를 인정하는 것이라고 본다.
○수용가능 입장 (별도의 공용폐지 없이 수용가능하다는 견해, 소수설)
원칙적으로는 수용대상이 되지 않지만 더 중요한 공익사업에 제공될
필요가 있는 경우에는 예외적으로 수용이 가능하다고 본다. 공물은 이 규정상의 ‘토지를 수용 또는 사용할 수 있는 사업에 이용되고 있는 토지’에
해당하므로 공물도 특별한 필요가 있는 경우에는 수용이 가능하다고 본다.
여기서 ‘특별한 필요’란 현재 토지를 사용 중인 사업의 공익성과 당해 토지를 새로이 수용·사용하려고 하는 사업의 공익성을 비교형량하여
전자의 사업의 공익성을 상실함에 대한 손실보다 후자의 사업의 시행으로 인한 공익성의 확보가 훨씬 중대할 때를 말한다고 본다. 즉, 토지보상법
제19조 2항의 취지는 공물도 일정한 경우 공용폐지가 선행되지 않고도 수용의 목적물이 될 수 있는 것으로 된다.
○관련 판례
대법원 1996.4.26, 95누13241 판결을 살펴보면,
종전 토지수용법 상황에서 「토지수용법은 같은 법
제5조의 규정에 의한 제한 이외에는 수용의 대상이 되는 토지에 관하여 아무런 제한을 하지 아니하고 있을 뿐만 아니라, 토지수용법 제5조,
문화재보호법 제20조 4호 등의 규정을 종합하면 구 문화재보호법 제54조의2 제1항에 의하여 지방문화재로 지정된 토지가 수용의 대상이 될 수
없다고 볼 수는 없다 할 것이다」라고 판결하고 있다.
이 판결은 종전 토지수용법 제5조의 규정을 통해서도 보존공물인 시·도지정문화재로 지정된 토지가 수용대상이 될 수 있음을 확인하여 준 것으로
의미가 크다.
공물의 수용가능성을 일률적으로 부정하는 것은 토지보상법 제19조 2항의 해석상 타당하지 않다고 보여 지므로, 공물이라고 하더라도 ‘특별한
필요’의 존재 시 수용이 가능하다고 할 것이다.
다만, 공물은 이미 그 자체로서 다른 행정목적달성에 제공되고 있는 상태이므로, 바로 그 자체의 상태로서는 수용할 수 없으며, 수용을 하기
위해서는 더 큰 공익목적을 위하여 수용이 필요한가의 여부에 관한 결정절차를 거칠 필요가 있을 것이다. 위의 판결의 대상공물인 문화재의 경우도
이에 따라서 문화체육부장관의 허가를 받은 후에야 비로소 수용 등이 가능하도록 하고 있다.
관련 문화재보호법 제20조 4호를 살펴보면 다음과 같다.
제20조(허가사항) 국가지정문화재에 대하여 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여
문화체육부장관의 허가를 받아야 한다. 허가사항을 변경하는 경우에도 또한 같다.
4. 국가지정문화재(보호물·보호구역을 포함한다)의 현상을
변경하거나 그 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위(문화체육부령이 정하는 경미한 행위를 제외한다).
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